2011年12月14日

        本文见《财经年刊2012：预测与战略》    

        2011年，世界与中国人口发生了两件历史性大事。一是在10月底，世界人口跨越了70亿人的里程碑，二是中国政府在4月底公布了10年一度的中国人口普查主要数据。中国人口在2010年底达到了13.4亿的新高峰。
        这两件大事似乎都传达了一个显而易见的信息，控制人口依然是世界和中国面临的头号问题。
        然而，这两个人口变化的里程碑之后的故事则更复杂，更具有历史意义。

        世界人口增长转向

        虽然全球人口达到新的高度，但第70亿位地球人类成员到达的时点，已经比主要国际组织原来的预测一晚再晚。与此前世界人口增长趋势相比，世界人口每增加10亿人的时间从不断加速转为开始减速。这在人类历史上是第一次。
        回首过去，世界人口在半个世纪中经历了两次历史性转变，先是加速增长，然后转为减速增长并开始局部负增长。二十世纪六十年代之前，世界人口变化的趋势是增长率不断提高的。全球人口规模花了1万年时间，即从公元前1万年到公元0年，才从约600万人增加到约2.5亿人。此后又经过约1800年，才达到第一个10亿，马尔萨斯对全球人口激增的悲观预言，就是在全球人口规模接近第一个10亿时发出的（1798年）。在此之后，世界人口的增长速度不断加快，从第一个10亿到第二个10亿之间的时间被缩短为130年，达到第三个10亿则仅用了30年（1960年），再到第四个10亿花了14年（1974年），第五个10亿13年（1987年），而第六个10亿用了不到12年（1998年）。
        因为人口基数越来越大，即使增长速度不变，每增加10亿人的时间也应该更短。而增加第七个10亿的时间并没有被进一步缩短，反而被延长了。这是因为一个全球人口历史性的新变化发生了，即人口增长率开始下降。不仅如此，人口增长率下降的幅度非常之大。上世纪六十年代，世界人口增长速度达到高峰，年均增长率为2.2%，半个世纪后的今天，增长率降至1.2%，并在继续下降。在这两个不同的增长率，给人口增长带来的影响是截然不同的：按2.2%的年增长率计算，人口规模翻番的时间是32年，而以1.2%的年增长率计算，翻番的时间是58年。
        世界人口增长减速的根本原因是生育水平急剧下降。从1950年至2010年，全世界妇女平均生育水平由5个孩子下降到2.5个，降幅达50%。在占世界人口多数的发展中国家，生育率下降幅度更大，由6个孩子下降到2.4个。最不发达国家的生育率，也从6.5下降到4.4.。很显然，不管是在什么经济发展水平、政治制度、宗教信仰与文化传统的国家，随着健康水平提高、死亡率下降，生育率水平都会大幅度下降。这是世界人口史过去50年最主要的故事，也是造成现在诸多国家，尤其是发达国家面临经济与社会挑战的最深层原因之一。由于生育率持续下降，越来越多的国家开始面临人口结构由下大上小，即年轻人多于老年人，向上大下小的结构，即老年人的比例不断上升的方向变化。这种变化对资源分配、经济发展与社会政治稳定都在产生巨大影响。
        一个常见、但是根本错误的认识是，把过去50年中，人口从30亿急剧增加到70亿归结为大家孩子生得太多了。实际上，除个别国家的极短历史时期之外，过去一两百年间，世界生育水平并没有上升。二十世纪的世界人口剧增，是死亡率大幅度下降的结果，是人类福利历史性进步的结果。在二十世纪的短短100年中，全世界人口平均期望寿命翻了一番，由世纪初的约30岁，激长到世纪末的60岁。人类从来没有过这么好的一个世纪，也很难想象未来还能有这么好的一个世纪。
        在人类漫长的历史中，由于死亡率很高，人们必须保持较高的生育水平，才能保证生存和延续。人口期望寿命为30岁时，25％以上的婴儿活不过第一年，仅50％的人可以活到25岁。 为了有两至三个存活的子女，需要生五到六个孩子。 而现在，50％的人可以活到75以上。但死亡率大幅度下降的同时，历史上延续下来的，与高死亡率相应的高生育率还在继续，这才造成了人类历史上史无前例的人口急速增长。
        在世界人口总量继续扩大的同时，世界各国的人口变化方向却各不相同，可以分为三类。在占世界人口约40％的国家，其中囊括绝大多数经济发达国家和中国，人口老化不断加剧，人口减少已经开始；在另外的40％国家，人口增长也已大幅度减缓；只有在占人口总数约20％的国家，人口增长依然很快，而这些国家主要集中在非洲部分地区。

        中国人口的新时代

        就中国而言，2011年4月公布的2010年人口普查结果，则更是一记警钟。    
        普查数据进一步证实了人口学者多年来的研究结论，即中国人口生育水平自上世纪九十年代初以来，已降到了很低水平，甚至比预期的还要低，而人口老化则在加速到来，来的比预想的还要快。
        此次人口普查结果表明，在2000年至2010年之间， 中国人口年均增长率仅为0.57%，其增长水平仅相当于上一个十年的二分之一，或中国刚开始控制人口时——上世纪七十年代初的五分之一。
        普查结果还表明，中国近年来每对夫妇平均生育子女的数量仅为1.5个左右，远低于每对夫妇生2.1个孩子的正常更替水平；60岁及以上老人占总人口比例已达到13%；65岁及以上老人比例也已逼近9%。这意味着，西方发达国家用100年走过的人口老化历程，中国只用30年就走完了。在经历了二十世纪后半叶的人口剧增后，中国也与许多国家一样，彻底进入了一个低生育率、加速老龄化、城市化的新时代。而由于中国人口的死亡率与生育率下降比其他国家更迅速，其老龄化的势头也更迅猛。
        与其他国家不同的是，中国至今还在继续执行30多年前开始的，一对夫妇只生一个孩子的独生子女政策。按现行政策，近三分之二的夫妇只能生一个孩子。在越来越多年轻人不想生孩子，越来越多的国家鼓励生育政策不见成效的时候，中国政府还在投入巨大人力物力，不让人们生育第二个孩子。这种既伤害个体家庭，又不增益社会的政策举世罕见，与世界和中国的现实人口发展趋势相背离。难以令人理解的是，在中国，一对夫妇生育两个子女的正常状态被定为违法，而只生一个子女，并不符合人口发展规律，却被视为正常。
        过去近十年间，公众和学者注意到中国人口新形势，观察到现行独生子女政策实施了30年以来已显露的诸多弊端，以及中国家庭和社会未来面临的困境。多方强烈呼吁马上停止已经根本没有必要的独生子女政策。
        在认真研究讨论的基础上，国内从事人口研究的所有学术带头人曾集体在2004年和2009年两度联名上书中央，呼吁尽快试点，向一对夫妇生育两个子女的政策过渡，并最终把属于个人的生育权归还给个人。这些学者的呼吁不但代表了相关研究人员的共识，也得到了社会的广泛呼应和支持。呼吁人中包括多位人大代表和政协委员，支持人中也不乏曾亲身参与制定实施计划生育政策的各级干部。2011年两会期间，“开放二胎”政策的提议曾一度成为最受关注的议题。
        尽管独生子女这一史无前例的政策，在制定时便被认定是逼不得已的应急之举。但这一应急就是30年，至今迟迟未见松绑，相关呼吁也一直被束之高阁，不实行计生政策调整的推辞众多，其中之一，就是再等等看，尤其是看新一轮的人口普查结果。
        然而，在最新的人口普查结果出来之后，大家等来的又是一声哑炮。中央的精神还是要坚持以一孩政策为核心的现行生育政策，稳定已经低得不能再低的生育率。与不久前公布的“十二五”规划一样，政府也提到对现行生育政策要做进一步的完善，但至于如何完善，则是既无细节，也无行动。一项既关系到中国千家万户百姓的切身利益，又决定中国社会未来命运的重大公共政策，又被排到了需要马上应付的各种危机后边，“等待着进一步研究”了。同时，各种反对调整的新老推辞又重新出场，如生育水平还是比普查的结果高，放松政策会带来生育反弹，现在多生孩子解决不了近期的养老问题，甚至由于生育数增加，会提高人口的总抚养比。在世界70亿人口日的宣传中，有关部门还在继续用“独生子女政策使中国少生了四亿人”这种毫无根据的说法，来混淆视听，为不调整政策找借口。

        公共政策谁来负责？

        这一声哑炮带来的不仅是人口政策修改再次错失时机，更反映出中国在一系列重大公共政策决策、制定和执行过程中的深层问题。这里包括三个方面的问题：政策制定的目的，制定和修改政策的过程，以及公共政策制定和实施的责任制。
        就计生政策来说，它的目的似乎是清楚的，就是通过控制人口，来帮助实现经济增长，造福于民。当年的政策制定者认为，人口增长过快，人口太多滞缓了经济增长，危害了所有社会成员的利益。为了达到控制人口的目的，国家要求一部分人只生一个子女。通过他们的牺牲，造福于整个社会，造福于子孙后代。
        如果这项政策的根本目的是造福于民，那么今天就应该按照这个标准来重新审视这项政策。几十年来的实践表明，经济发展的真正动力是市场化改革，而不是少生孩子。在市场经济的环境中，随着生活和教育水平提高，生育水平自然就会下降。世界是如此，中国也是如此。人口越是稀少的地方，往往就越是贫穷落后的地方。
        如果这项公共政策的真正目的是为了家庭和社会成员的福利，那么我们不禁要问，现在全国刚结束生育期的家庭中近40％只有一个子女，城市70％只有一个子女，这对这些家庭现在和未来的影响是什么？如果是为了全社会的集体福利，有没有必要让家庭和个人做出这样的牺牲？在评审政策目标时，是以人为本？还是以人口为本？
        应该看到，生育政策不仅关系到抽象的国家和社会，更关系到具体的家庭和个人。当年制定独生子女政策时，还没有公共政策这一概念，有的只是政府政策。尽管在政策制定时，社会上也有过不同意见，当时并没有把不同意见纳入讨论和论证的机制。令人遗憾的是，30多年后的今天，对如此重大的公共政策修改，仍然没有健全的机制。直至现在，社会公众和学者对这一公共政策的讨论，还在“不要炒作”的名义下不时遭到封杀。持不同观点的学者，往往被排斥到政府部门咨询的专家队列之外。
        目前，对一项公共政策的检讨仍是政府部门的专利，而有关政府部门在此方面的记录却难以让人信服。在过去十几年中，国家计生部门公布的生育水平，一直高出统计部门调查出的实际生育水平，而实际人口增长数又屡次低于自己制定的人口增长目标，只能说明其对人口形势的判断一错再错。五年前出台的耗资数千万，号称有数百人包括数位院士参加制定的《国家人口发展战略》，也同样对基本人口指标严重错估，依此所得的一系列判断也出现严重偏差，导致了在生育率已经长期低于更替水平之下时，还要继续稳定低生育率的错误政策导向。象这种严重误导国家人口决策的政府工程，应该由谁来负责？
        需要指出的是，生育政策是一项尤其需要前瞻眼光的公共政策，因为这项政策的很多效果要在10年、甚至20年以后才会显现出来。由于政策制定机制不公开，缺少公众参与，生育政策调整迟迟不见行动，这将对中国的个体家庭和整个社会造成长远的负面影响，这种影响是无法弥补的。政府部门由于错误的政策和对政策调整的无为让家庭和社会所做出的牺牲，是否应被追究责任？
        独生子女政策实施30年来，全国累计已有1.5亿个独生子女家庭。按政府公布的近70％的一孩率推算，现在每年出生的1500万左右的婴儿中，有1000万以上为独生子女，即使这些婴儿中一半今后能有兄弟姐妹，每年新增独生子女的数量仍然有500万，而独生子女的家庭今后在养老等方面都将面临很大的风险。
        世界各国在生育率下降到更替水平以下之后，对生育由控制转为鼓励的政策调整都有不同程度的滞后。中国周边几个国家和地区的政策调整滞后期约为12年-15年。就目前而言，中国的人口政策调整无疑比其他国家要迟缓得多，因此将会至少剥夺几千万个家庭生第二个孩子的机会。
        与此同时，由于近年来的低生育率，中国劳动人口减少，人口加速老化已走上不归之路。仅未来20年，20至59岁工作赋税人口与60岁以上退休年龄人口的比例，就将从五比一骤降至二比一。这不仅对劳动力供应、市场内需、储蓄产生影响，也会对税收、养老与医疗费用支出造成巨大压力。纵观近年来一些西方国家因人口老化导致公共负担加重，致使经济和社会面临危机，正在加速老化的中国，在未来面临的挑战是不难想像的。
        2012年，不应该再是让中国家庭空等的一年，人口政策调整也不能再拖延下去了。